As Concessões no Brasil Imperial e hoje em dia

Por Saulo Krichanã

Não deixa de ser curioso que boa parte das pessoas envolvidas nas discussões sobre as medidas para incrementar investimentos nos diversos setores da infraestrutura nacional, desconheça que o esforço de atrair os capitais privados para auxiliar o governo nesta urgente tarefa não começou com as Leis Federais de Concessões Plenas (a Lei 8.987 de fevereiro de 1995) ou de Concessões Administrativas e Patrocinadas (a Lei 11.079 de dezembro de 2004).

Aliás, também chama a atenção que muitas delas façam distinção entre os dois diplomas legais, como se as assim chamadas Parcerias Publico Privadas (as PPP) não fossem senão formas evoluídas do mesmo instituto da Concessão Pública.

Talvez por isso mesmo, poucos se deem conta que não há praticamente nenhum segmento do setor da infraestrutura econômica que se deseja incentivar que não tenha sido criado no país, exatamente pelo instituto das concessões públicas: só que nos primórdios da organização econômica brasileira. Ou, mais precisamente, sob o reinado de Dom Pedro II.

Com efeito, o Decreto Imperial 641 da implantação das Ferrovias de 1852 (seguido pelo Decreto Imperial 1746 que fazia como que uma segunda abertura dos Portos em 1869, só que para a exploração compartilhada como os capitais privados) são os dois grandes marcos desse processo.

Quem acompanha o presente debate sobre ambos, em pleno século XXI, mal se dá conta que algumas demandas tão caras aos legisladores, empresários, financiadores e autoridades de governo de hoje, já tenham sido alvo das mesmas preocupações para esses mesmos agentes antes mesmo do advento da Proclamação da República – o que só aconteceria em 1889, quase 40 anos depois da instituição das concessões ferroviárias.

Temas tão candentes nos dias de hoje – como a desoneração de impostos sobre os investimentos privados; a fixação das taxas de retorno ideais para incentivar a alocação de capitais privados nos projetos de interesse público; ou a mensuração dos riscos envolvidos na realização de investimentos em áreas cujo retorno econômico só se dá no longo prazo, em ambiente sempre sujeito a flutuações de conjuntura e inflação, foram igualmente enfrentados pelo Imperador e pelo legislativo da época. Que, aliás, era crescente e predominante republicano o que não aumentava o “risco político” das concessões de antanho, nem impediu que a economia da época fosse marcante e crescentemente liberal a ponto de ser o capital estrangeiro o maior financiador direto e indireto dos projetos de concessão que se multiplicaram desde então.

De forma até ousada neste contexto monárquico, aos parceiros privados que aportassem seus recursos para expandir os caminhos de ferro ou para obter uma gestão portuária menos onerosa para um país que tinha no comercio externo a sua principal fonte de geração de renda, desonerou-se a importação de trilhos e de insumos energéticos para a operação dos trens. E se criaram mecanismos cambiais lastreado em ouro (a moeda forte de então) para permitir que os investimentos não ficassem defasados pela relação dos preços internos e externos e pela sempre presente fricção interna de preços de mão de obra, insumos nacionais e o “custo país” de então.

O poder imperial até empoderava o poder privado para realizar as desapropriações de terras e de áreas que servissem tanto para a servidão das linhas férreas quanto para a movimentação de acesso e cargas nos terminais portuários.

Mais ainda: o governo imperial – (tal como hoje) após a fruição dos investimentos e a organização das sociedades empreendedoras pelos parceiros privados – remunerava àqueles que gerassem dividendos a seus empreendimentos a partir de 8% ao ano (a Taxa Interna de Retorno, ou a TIR da época), com uma contraprestação pública anual equivalente entre 5% a 7% dos que os empreendedores gastassem com a remuneração dos juros sobre os capitais próprios e de terceiros que mobilizassem para a realização de seus investimentos.

As concessões imperiais eram de até 99 anos. E o perfil dos investimentos atraiu capitais externos de todo o canto do mundo, além de atrair ganhos do setor agroexportador para as concessões realizadas no mercado interno, em busca de uma atividade menos sujeita às flutuações do mercado externo errático, comprador dos produtos primários produzidos até então.

Os investimentos eram diretos, alavancados por empréstimos financeiros (e não como nas Sociedades de Propósito Especifico, as SPE, de agora). E os investidores, que vinham para ficar por 99 anos, eram operadores de trens e de portos. E não apenas construtores de estações ou importadores de locomotivas. Ou seja, tinham DNA de operadores (opexistas) e não de assentadores de tijolos ou trilhos (capexistas).

Os empreendedores nacionais, como o Barão de Mauá, também empreendiam isoladamente ou se associavam para criar infraestrutura de energia elétrica (mudando a matriz energética de carvão e lenha), de transporte regional de cargas e de pessoas (ou a mobilidade urbana dos bondes), além de ativos nas áreas de comunicação (telefone e telegrafia), iluminação pública, e daí por diante.

Isto também porque o Imperador era visionário: hoje se fala da EXPO 2020 em São Paulo. Mas o Imperador foi à feira de Filadélfia em 1876 para ver de perto uma “engenhoca” que um (tal) senhor Graham Bell havia inventado. Pouco menos de um ano após sua volta estava falando por telefone com o seu reduzido (sic) ministério da época: e com seu gesto, incentivara o Barão de Mauá a se associar com ingleses para traze um cabo submarino para abrir as comunicações globais do país.

 As concessões se mantiveram com o advento da república: mas deixaram de assegurar preços justos (e, portanto, retorno ou TIR) o que sucateou os investimentos privados realizados (afora certa xenofobia que eclodiu nos anos 50 e levou à nacionalização de várias atividades). Aliás, tal como, ciclicamente, se repetiu após o ciclo de nacionalizações e do excesso de governo nos anos 60 a 80 com igual sucateamento de investimentos devido à defasagem tarifária (e de TIR) congênita.

Talvez por esse desconhecimento (e pela inevitável catarse que seu entendimento proporcionaria) continuamos a deixar de ter dois elementos fundamentais para que as parcerias entre o público e o privado nas concessões públicas tenha uma trajetória recorrente e não assíncrona ou divergente.

Do lado público, precisamos urgente de uma visão progressista e não autoritária (como era, aliás, a visão de Dom Pedro II): o poder concedente tem que estimular o capital privado a ganhar dinheiro pela via da eficiência (inovação) e da eficácia (aliás, seus mais decantados atributos). O Governo deveria não apenas entender, mas, mais além, exigir que as taxas de retorno (que refletem as expectativas de ganhos) fossem abertas do lado público e do lado privado. E estimular que – a partir da TIR de consenso, ou a TIRC – os ganhos de produtividade, de eficiência e de inovação gerencial e tecnológica, fossem cada vez maiores. E até para representarem contraprestações de recursos públicos cada vez menores. E até saudar ganhos extraordinários dessa TIRC que pudessem ser equipartidos com os parceiros de empreendedorismo econômico e social.

Do lado privado, o empreendedor tem que deixar claro que veio para ficar: ou seja, que irá ganhar dinheiro com a operação dos serviços de infraestrutura econômica (e social também) e não apenas com a construção de ativos e a sua manutenção. Que as concessões são um fim em si mesmo, e não apenas uma forma de sazonalizar suas carteiras de operações.

Afinal, as concessões – ao contrário das operações convencionais – significam o acesso a um mercado estável, de longo prazo, com receitas previsíveis, e ainda contando nos dias atuais, com um colateral de Fundo Garantidor (coisa que jamais alguém ousaria pedir a um Imperador…).

Aliás, tal como um sem número de empresas estrangeiras que ainda continuam no país, muitas das quais produzindo os bens e os serviços que, na época do II Império, eram demandadas pelos investimentos em concessões: até porque, as carências ainda hoje ressentidas, mostram que as necessidades de infraestrutura social e econômica ainda estão muito longe de serem integralmente atendidas em nosso país.

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